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人無信不立，業無信不興，國無信則衰。“誠信”一直是中華民族的優良傳統，在黨中央、國務院的推動下上升至法治建設重要理念［1］，尤其是在《國務院關于印發社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）的通知》中提出到2020年社會信用基礎性法律法規和標準體系基本建立之后，全國各地加快了社會信用立法進程［2］，逐漸覆蓋政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信四個重點領域［3］。
但就何為“社會信用”，至今沒有統一概念，參考地方社會信用立法規定，可將其定義為“具有完全民事行為能力的自然人、法人和非法人組織，（在社會和經濟活動中）遵守法定義務或者履行約定義務的狀態”［4］。
造成該局面的原因在于國家層面并未出臺《社會信用法》，多數省（區）市的立法工作是在互相借鑒和參照政府文件的過程中不斷探索［5］。
然而，相繼出臺的地方社會信用法律文件也暴露出立法質量參差不齊的問題，其中，以信用管理體制存在一些漏洞、聯合獎懲機制尚不健全、信息主體權益保護不到位較為嚴重。本文擬在梳理我國地方社會信用立法的基礎上，分別從信用管理體制、信用應用、信息主體權益保護等方面，提出健全我國地方社會信用立法的建議。
一、地方社會信用立法概況
目前，我國社會信用體系建設在基礎設施、獎懲機制等方面取得良好效果，地方社會信用立法已形成趨勢，呈現出不同的信用立法模式。
（一）各省市信用立法進展
自1999年至2020年，我國社會信用體系建設經歷了從“理論構建”到“全面和快速發展”的轉變。特別是黨的十八大以來，社會信用體系建設深入推進，各省（區）市信用立法工作全面展開［6］。
從國家層面來看，除我國《征信業管理條例》《企業信息公示暫行條例》等專門性信用法律規范之外，尚有50余部法律和60多部行政法規涉及信用條款［7］。
從地方層面來看，各省（區）市也陸續出臺了近30部信用法律法規。本文通過北大法寶法律數據庫、信用中國網站、各省（區）市政府網站等信息資源，對地方社會信用立法的主要規范性法律文件進行了匯總，具體情況見表1。
從頒布時間分析，我國社會信用立法始于2011 年的《陜西省公共信用信息條例》并于2017年進入 成熟階段，為其他省市制定并出臺社會信用法律法 規提供了完整模板［8］。
具體看來，在地方社會信用 立法進程中，2014 年國務院發布的《社會信用體系 建設規劃綱要（2014—2020年）》作為我國第一個關 于社會信用體系建設的頂層設計文件，以及 2015 年修訂的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立 法法》）賦予設區的市地方立法權，均對地方社會信 用立法起到了重要推動作用。因此，地方立法主體 針對“社會信用”的專門立法在 2017 年迅速增加， 2017 年也被學界稱為“信用立法元年”［9］。
通過對 地方社會信用立法年份統計，印證了總體增加這一 走勢，其中 2020 年受新冠肺炎疫情影響立法進程 緩慢屬于特例（見圖1）。
總體而言，我國地方社會信用體系建設工作在 基礎領域和關鍵環節均取得了重大進展：
一是公共 信用信息基礎設施的完善，促進了公共信用信息互 聯互通；
二是聯合懲戒機制與紅黑名單制度的實 施，大大降低了社會“失信率”；
三是信用信息主體 權益保護機制啟動，與我國《民法典》及正在制定的 《個人信息保護法》相結合；
四是信用服務市場的培 育，帶動了信用產業多元化發展；
五是以信用為核 心的社會經濟治理機制全面發力，在示范區域、新 型監管、信用教育、惠民措施等方面不斷落實［10］。
由此可見，地方社會信用立法已經具有堅實基礎與 較為豐富的實踐經驗。
（二）地方社會信用立法模式
不同的地方社會信用立法部門出臺的規范性 法律文件，有不同的效力層級。
資料分析表明，地 市級政府規章多是效仿省級政府規章，而地方政府 規章在效力上低于同級地方性法規，在內容上多是對原規定展開的具體闡述，缺少一定的開創性。
所以，在研究地方社會信用立法模式時，省級地方性法規最具有代表性和參考價值。
1.地方立法模式
歸納從省級行政區的信用立法情況分析，全國超過2/3的省份正在或已經出臺信用法規與規章，主要為8個省份出臺地方性法規、8個省份出臺政府規章、9個省份正在緊張籌備地方性法規（見圖2）。
其中，地方性法規包括上海市、河南省、山東省已率先出臺的《社會信用條例》，湖北省、河北省已出臺的《社會信用信息（管理）條例》，陜西省、浙江省、遼寧省已出臺的《公共信用信息（管理）條例》。
不同的名稱代表了不同的立法模式，也是立法調整范圍的體現，在信用信息管理、信用應用、信息安全與主體權益保障、信用服務市場規范、信用環境建設、法律責任等方面存在一定差異，具體情況見表2。
三種立法模式側重不同的管理內容，綜合全面型立法與社會信用信息管理的立法模式囊括整個“社會信用信息”，并沒有區分公共信用信息與市場信用信息，公共信用信息管理的立法模式無疑是以公共信用信息的管理為落腳點。
相較而言，綜合全面型立法更偏向于社會信用整體建設，而后兩者偏向于信用信息的管理。
因此，在“信用服務市場規范”“信用環境建設”這種專門性與大范圍的設置上呈現明顯不同。值得注意的是，專章規定的內容也并非完全一致，因為每部法規都有各自的適用范圍與調整對象。
2.與相關法律的銜接
社會信用立法作為開創性的法律事項，與現有法律之間的銜接就是一大挑戰。這是立法界限問題，也關系到法律調整范圍與社會信用信息的分類，是決定立法模式的重要因素。限于地方立法權的范圍和邊界，各省（區）市對該部分的規定較少。
雖然社會信用立法與金融法律規范、民事法律規范、行政法律規范等存在內容交叉，但信用立法最大難點在于與《征信業管理條例》《政務信息資源共享管理暫行辦法》等現行法律的銜接。
原因在于征信業的信用管理以商務為主，政務信息資源主要在政務部門的數據共享交換系統之中，這便與社會信用體系建設倡導的“政務誠信、商務誠信、社會誠信、司法公信”出現重合。
同時，信用立法與行政法律體系的沖突也較為顯著，集中表現在法律責任方面。對此，地方社會信用立法的處理方式或是直接規定或是避開，難以評價哪個更為合適。但本文認為這種明示與默示的答復是當前較為平和的抉擇，對國家層面的社會信用立法具有一定的借鑒意義。
具體如下：
一是與征信業的交叉，在態度上較為統一地仍適用征信業的法律法規，即社會信用立法對相關內容讓位。例如，以上海市和湖北省為代表的立法模式只強調公共信用信息與市場信用信息的融合互動，以浙江省為代表的公共信用信息管理模式則避開了所有征信業務。
二是與政務數據的配合，主要涉及公共信用信息管理邊界。該問題的處理并沒有與立法模式相呼應，多數省（區）市未涉及，但提及此內容的法律法規基本通過職責劃分保持原有的政務數據資源管理方式。例如，《浙江省公共信用信息管理條例》第5條第3款規定：“縣級以上人民政府確定的公共數據工作機構具體負責公共信用信息的歸集工作。”
三是在責任承擔方面的規制。違法信息主體承擔的刑事責任、民事責任較為清晰，但責任規定往往與行政責任有一定重合。對此，地方社會信用立法多是作出指引性規定，如《上海市社會信用條例》第49條規定：“違反本條例規定的行為，法律、行政法規已有處理規定的，從其規定。”
事實上，各省市在“法律責任”專章一般根據不同主體劃分責任明確罰則。從這一角度看，社會信用立法是在加強對現有法律法規的嚴格執行，屬于衍生的二次規制，具有一定的前瞻性。
二、地方社會信用管理體制的選擇
社會信用體系建設的管理體制一直是信用立法的爭議點，即使解決了法律銜接問題會減少一些管理矛盾，但隨著政務、商務、社會、司法四個領域的界限逐漸模糊，信用立法依舊面臨機構職責劃分和平臺機構設置的難題。
（一）機構職責劃分
社會信用體系建設是一項龐大的基礎工程，立法工作與法律實施也關系到政府及其部門、信用服務機構與行業協會、企事業單位、媒體和公眾等多方群體。
其中，地方立法要解決的便是管理機構和職責分配的問題，包括信用體系建設中政府的角色、信用主管部門及職責的確定、其他部門的職責等，這是平衡社會信用體系建設管理主體關系的關鍵環節。
梳理發現，目前地方社會信用立法對機構職責的規定具有四個特點：
第一，政府職能規定較為統一。政府作為社會信用體系建設的領導部門，各省市的信用立法基本一致，即采用“政府主導、統籌推進”的管理方式，只是在語言表述上略有差異沒有實質影響。
第二，發展改革部門的職責劃分不一。一些省市將發展改革部門明確為信用主管部門，負責綜合協調與監督管理工作。
但是，也有一些地方只規定了“信用管理部門”，卻沒有具體表述是哪個部門，例如《上海市社會信用條例》第4條第2款規定：“市和區社會信用管理部門負責社會信用工作的綜合協調和監督管理，組織擬訂各項政策措施并負責協調實施。市和區人民政府其他部門應當在職權范圍內，協同做好社會信用工作。”
筆者調研得知，上海市目前的社會信用管理部門也是發展和改革委員會。而依據相關政策文件，社會信用體系建設工作一直是政府推動、發展改革部門牽頭落實［12］，因此把發展改革部門作為信用管理主管部門更符合發展實際。
第三，與征信機構、政務數據管理機構的職能分配和法律銜接相呼應。主要體現為避而不談或是使用簡短條款說明，比如《湖北省社會信用信息管理條例》第5條第4款規定：“征信業監督管理機構依照法律、行政法規的規定，做好金融信用信息和征信機構的監督管理工作。”但是，最終的實踐落實依舊是按不同法律規定維持目前分配格局。
第四，其他相關部門的職責規定均是原則性立法。一般列舉財政、公安、教育、工信、環保、住建、民政、市監局、法院、檢察院等部門，規定各司其職或作好協調工作。需要關注的是，各省市陸續設立大數據管理局，是否將其與政務數據管理機構作類化處理還需要實踐驗證，但毫無疑問的是會與信用信息的管理存在內容交叉。
（二）平臺運營機構
截至2019年底，全國信用信息共享平臺已聯通40多個政府部門、各省（區）市和50多家市場機構，信息歸集量超過380億條。由此可見，全國各地的（公共）信用信息系統（平臺）是社會信用體系建設的信息匯集地，具有橋梁般的作用，也成為當前各部門發展的特殊資源，相應地，平臺系統運營機構的設置尤為重要。
分析發現，目前平臺運營主要有三種形式：
第一種是以湖北省為代表的兩級結構，即“政府—信用信息中心”；
第二種是以河北省、浙江省、山東省為代表的三級機構，即“政府—發展改革部門—社會（公共）信用信息管理（工作）機構”；
第三種是以上海市、河南省為代表的未明確規定一類，即直接指出平臺運營機構，沒有劃分屬性。
例如，《上海市社會信用條例》第11條規定：“市公共信用信息服務中心負責建設、運行和維護市公共信用信息服務平臺……”。
以上三種形式明示或默示了平臺運營機構不同的層級和屬性，但是國家公共信用信息中心是國家發展改革委直屬事業單位。有必要通過立法對此進行統一規定，即運營機構應以發展改革部門內設事業單位的形式負責公共信用信息平臺的設立、運行和維護，避免管理沖突與職權重合，減少機構設置弊端。
三、信用聯合獎懲機制的構建
打造“守信者受益、失信者難行”的氛圍離不開對守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制的構建，也是當前社會信用立法的重點難點與社會價值的實現路徑。但是，目前地方社會信用立法對聯合獎懲機制的設計并不完善，聯合獎懲的法律依據和標準均存在一定的漏洞，亟須改善。
（一）聯合獎懲的法律依據
當前，聯合獎懲機制的實施依據主要有司法解釋、地方性法規、地方政府規章、政策性文件，顯然具有不同的效力，低層級的法律依據影響聯合獎懲措施的合法性。由于地方政策性文件權威性不足，使得聯合獎懲的合法性難以得到保障［13］。
實踐中，法院對失信被執行人的聯合懲戒措施最為有效，但并不代表來源于司法解釋的聯合獎懲措施便具有完全的正當性。
《最高人民法院關于限制被執行人高消費及有關消費的若干規定》第3條規定：“被采取限制消費措施的被執行人，子女不得就讀高收費私立學校。”如此具有威懾力的規定，與對失信被執行人進行考公務員、入黨、入伍、子女入學等限制遭到了較多的社會質疑。
根據《立法法》第82條，諸類措施是否增加了公民義務、減損了公民權利值得商榷［14］。相較而言，地方社會信用規范性法律文件成為聯合獎懲制度有力的法律依據。
目前，各省市出臺了8部省級地方性法規、5部地市級地方性法規、16部地方政府規章，對聯合獎懲機制的規定存在一定差異。
而根據《立法法》相關規定，地方社會信用立法屬于排除“中央專屬立法、地方性事務”的其他事項，有一定的立法自主權，但也受到立法部門層級的限制而影響法律效力。
考慮到社會對信用法律規范的接受以其權威性、穩定性為前提，地方社會信用立法應在自身權限范圍內結合實際立法，將多種守信行為與失信行為納入管理范圍。
這在一定程度上也催動著國家層面《社會信用法》的出臺，避免地方社會信用立法在聯合懲戒機制的設定上各成體系，減弱社會信用的價值。
（二）聯合獎懲的標準落實
聯合獎懲機制應避免激勵和懲戒不當的情形，需要明確標準。根據2017年國家發展改革委、中國人民銀行印發的《關于加強和規范守信聯合激勵和失信聯合懲戒對象名單管理工作的指導意見》，原則上由社會信用體系建設部際聯席會議成員單位或者國家其他行業主管部門按照市場監管、社會治理和公共服務職責研究制定“國家聯合獎懲合作備忘錄”公布統一標準后，認定部門進行紅黑名單的確定。
截至2020年10月，國家出臺了51個聯合獎懲合作備忘錄，涉及稅務、證券期貨、民航、鐵路等領域，規定了聯合獎懲的對象、方式、信息共享渠道等內容［15］。
但是，聯合獎懲合作備忘錄和紅黑名單并不一一對應，紅黑名單統計標準不一，又與重點關注名單產生混淆，不利于管理。并且，備忘錄獎懲措施的部分權限并未全部下放到地方部門，導致執行部門與地方部門出現不對應的情況［16］。
對此，一些地方的社會信用立法在“信用信息使用”或“守信激勵與失信懲戒”為主題的章節進行了相關規定：
一是與國家標準的對接，規定相關部門“制定守信聯合激勵和失信聯合懲戒對象認定標準”或“列明聯合激勵懲戒的具體事項、實施對象、實施手段、實施主體、實施依據等內容”，向社會公布。
二是獎懲措施的具體執行，包括實施聯合獎懲措施的條件、主體、對象、方式等基本問題。但是，河北省沒有明確嚴重失信主體的構成條件、懲戒措施等內容，與其他省市對信息主體失信程度的規定有所出入。
即使均對嚴重失信主體采取了懲戒措施，上海、山東、河南、湖北、河北、遼寧等省市的規定也不盡相同。
例如，《上海市社會信用條例》第31條較為原則性地規定限制進入相關市場、相關行業、任職資格、金融業務、公共政策、榮譽稱號等措施。而《山東省社會信用條例》第30條的規定更具體，比如限制乘坐飛機、高等級列車和席次等。
因此，地方社會信用立法應當關注聯合獎懲機制的實施。
一方面，統一地方社會信用立法的聯合獎懲標準。不僅要求盡快制定《社會信用法》，避免地方部門過度的自由創新，還應規定一些部門和單位不能亂獎懲，不得越權制定。
比如，地方制定的聯合懲戒標準不得超越國家層面立法規定的條件、處罰種類和幅度等，不得過度限制，避免對信息主體的“二次處罰”［17］。
另一方面，地方社會信用立法規定要原則與具體情況相結合，增加獎懲規定的可操作性，不能僅僅納入失信名單。以合作備忘錄為依據，落實程序、對象、條件、手段等基本環節，增加紅黑名單的準確度和系統融貫性［18］。
例如，遵循比例原則和關聯性原則，一般失信行為采用一般措施，嚴重失信行為采用聯合懲戒的特別措施。
四、信息主體權益的保護
在互聯網、大數據時代，信息主體的信息安全變得異常重要，尤其是備受關注的個人信息。信息主體的權益保護，關乎公民切身利益，也是地方社會信用立法與社會信用體系建設的重點。其中，個人信息保護與信息主體權益救濟，成為信息主體權益保護的重中之重。
（一）個人信息保護
當前，針對個人信息保護的法律較為寬泛，專門性法律《中華人民共和國個人信息保護法》尚在制定之中，其他法律規范在公法、私法、社會法領域有不同規定。社會信用法領域，個人信息保護在《征信業管理條例》中以原則性規定為主，在地方社會信用立法規定中以排除外來侵害的實體保護為主。
例如，《上海市社會信用條例》第6條規定：“社會信用信息的歸集、采集、共享和使用等活動，應當遵循合法、客觀、必要的原則，確保信息安全，不得侵犯國家秘密、商業秘密、個人隱私和其他個人信息。任何組織和個人不得非法收集、使用、加工、傳輸自然人的社會信用信息，不得非法買賣、提供或者公開自然人的社會信用信息。”第14條規定了采集個人信用信息需當事人的同意、不得采集及禁止采集的個人信息；第20條規定了社會信用信息主管部門禁止實施的行為。河南、山東、湖北、浙江等省份在其條例的總則和分則部分也作出了類似規定［19］。
個人信息從來都不是單一性質，而是游走于公法與私法的基礎數據之一，決定了社會信用立法還應協調其他法律規定。在私法領域，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第1034條對“個人信息”作了解釋：“個人信息是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結合識別特定自然人的各種信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份證件號碼、生物識別信息、住址、電話號碼、電子郵箱、健康信息、行蹤信息等。”整部《民法典》通過總則與分則呼應、集中與分散結合、原則與例外并舉的方式，在私法領域構建了一個完整的個人信息法框架［20］。
而在公法領域，行政許可、行政處罰、政府信息公開等法律法規設定了部門義務。所以，有關個人信息保護的社會信用立法還應遵循限制公權保護私權這一基本要求［21］。
（二）信息主體權益
救濟地方社會信用立法尚處于探索和創新階段，容錯機制必不可少。設置并完善信息主體權益救濟機制，是對信息主體的權益保護，也是對社會信用體系建設的發展［22］。
目前，地方社會信用立法對信息主體所具有的救濟權爭議較大。
一方面，各地規定的信息主體權利存在差異。上海市、湖北省、河北省等均賦予信息主體知情權、異議權、刪除權、修復權，但遼寧省卻沒有規定刪除權，浙江省僅規定了異議權、修復權，河北省還規定了行政訴訟權。
另一方面，權利對應的具體內容不盡相同。最具代表性的是刪除權，湖北省、河北省規定刪除的內容是正面信息，以表彰獎勵、志愿服務和慈善捐贈等信息為主；上海市規定的刪除內容是負面信息，來源于行政機關或法院的失信信息。但是，同是對負面信息的處理，河南省、山東省的規定又不同于上海市，而是使用“撤銷或者變更”更為多元化的方式。
并且，在時間的規定上也截然不同，上海市為“市公共信用信息服務中心應當在收到該書面告知之日起的三個工作日內在數據庫中刪除該信息”，河南省是“相關單位應當在收到更新信息之日起一個工作日內撤銷該失信信息”，山東省規定“自撤銷或者變更之日起三個工作日內向公共信用信息平臺報送，公共信用信息平臺應當及時撤銷或者變更該信息”。
信息主體的救濟權利是否包括知情權、刪除權、異議權、修復權、復議訴訟權，地方社會信用立法難以給予準確答復，需要國家層面的社會信用基本法進行統一規定，增強法律保護的穩定性，提高信用立法的社會價值［23］。
因此，根據社會信用體系建設實踐及信息主體權益保護的特殊性，提出以下建議：
一是涵蓋知情權這一基本信息主體權益；
二是設置信用異議權使主體對有誤或遺漏的信用內容進行異議；
三是設置信息記錄刪除權，實現正面信息主動屏蔽以及失信信息可變更可撤銷的規定；四是設定信用修復權，保障信息主體通過主動履行義務、糾正失信行為等方式減少失信損失、消除不利影響后，對以往的失信信息進行修復；五是設置信息主體復議訴訟權，提供相應的行政與司法救濟，為信息主體提供全方位的法律保護［24］。
地方社會信用立法先行是國家重大制度改革的必然要求，多地區、多層級的試驗和創新，是社會信用體系在規范制度建設中的發展。地方社會信用立法不僅促進“信用+”的生活方式從新概念轉變為新常態融入民眾社會生活，而且提供史無前例的信用立法經驗，優化了營商環境。
但是，開創性的地方社會信用立法也在管理體制設置、信用應用、信息主體權益保護等方面存在一些局限。
因此，梳理各省（區）市社會信用立法規范，從實證角度分析地方社會信用立法模式與管理體制，指出聯合獎懲機制在法律依據與執行標準方面的完善方向，為信息主體提供更多的權益保護和救濟，具有一定的必要性。
當然，社會信用體系建設與各級社會信用立法仍在進行，上述建議還有待實踐檢驗，需要更深入的研究為我國地方社會信用立法提供可行性建議。（作者葉明、石晗晗，現就職于西南政法大學）
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