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市場監管總局關于印發《經營者集中反壟斷合規指引》的通知
國市監反執二發〔2023〕74號
各省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團市場監管局(廳、委)：
現將《經營者集中反壟斷合規指引》印發給你們，請結合本轄區經營者合規情況，做好有關合規宣傳和培訓工作。
市場監管總局
2023年9月5日
(此件公開發布)
經營者集中反壟斷合規指引
第一章 總則
第一條 目的和依據
為了引導經營者落實經營者集中反壟斷合規主體責任，提高經營者集中反壟斷合規意識和管理水平，促進社會主義市場經濟健康發展，根據《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱反壟斷法)、《國務院關于經營者集中申報標準的規定》(以下簡稱申報標準)、《經營者集中審查規定》等規定，制定本指引。
本指引是國務院反壟斷委員會發布的《經營者反壟斷合規指南》在經營者集中領域的專項指引。經營者可以根據經營規模、管理模式、集中頻次、合規體系等自身情況，參照本指引建立經營者集中反壟斷合規管理制度，或者將本指引有關經營者集中合規要素納入經營者現有反壟斷合規管理制度。
第二條 合規必要性
經營者集中審查是一項事前反壟斷監管制度，旨在防止經營者通過經營者集中排除、限制相關市場競爭。
經營者加強經營者集中反壟斷合規管理，可以幫助經營者識別、評估和管控經營者集中反壟斷法律風險，避免具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中，防范因違法實施集中承擔法律責任。
第三條 適用范圍
本指引適用于經營者在中國境內以及境外實施經營者集中時的反壟斷合規活動。
第二章 經營者集中審查主要規定
第四條 經營者集中
經營者集中是指下列情形：經營者合并、經營者通過取得股權或者資產的方式取得對其他經營者的控制權、經營者通過合同等方式取得對其他經營者的控制權或者能夠對其他經營者施加決定性影響。
對于新設合營企業，如果至少有兩個經營者共同控制該合營企業，則構成經營者集中;如果僅有一個經營者單獨控制該合營企業，其他經營者沒有控制權，則不構成經營者集中。
第五條 經營者集中申報
經營者集中達到申報標準的，經營者應當事先向國家市場監督管理總局(以下簡稱市場監管總局)申報，未申報或者申報后獲得批準前不得實施集中。未達到申報標準，但有證據證明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，市場監管總局可以要求經營者申報并書面通知經營者，經營者應當依法申報。
經營者集中有下列情形之一的，可以不向市場監管總局申報：
(一)參與集中的一個經營者擁有其他每個經營者50%以上有表決權的股份或者資產的;
(二)參與集中的每個經營者50%以上有表決權的股份或者資產被同一個未參與集中的經營者擁有的。
第六條 申報義務人
通過合并方式實施的經營者集中，合并各方均為申報義務人;其他情形的經營者集中，取得控制權或者能夠施加決定性影響的經營者為申報義務人，其他經營者予以配合。
同一項經營者集中有多個申報義務人的，可以委托一個申報義務人申報。被委托的申報義務人未申報的，其他申報義務人不能免除申報義務。申報義務人未申報的，其他參與集中的經營者可以提出申報。
申報義務人沒有依法履行申報義務，導致違法實施集中的，申報義務人承擔相應法律責任。
第七條 經營者集中審查
收到經營者集中申報后，市場監管總局依法對經營者集中可能產生的競爭影響進行評估。經審查，市場監管總局對不具有排除、限制競爭效果的經營者集中依法無條件批準，對具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中依法附加限制性條件批準或者予以禁止。
第八條 違法實施經營者集中調查
經營者集中達到申報標準，經營者未申報實施集中、申報后未經批準實施集中或者違反審查決定的，市場監管總局依法進行調查。
經營者集中未達到申報標準，但有證據證明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果，經營者未按照相關規定進行申報的，市場監管總局依法進行調查。
是否實施集中的判斷因素主要包括是否完成經營主體登記或者權利變更登記、委派高級管理人員、實際參與經營決策和管理、與其他經營者交換敏感信息、實質性整合業務等。
第九條 法律風險和責任
經營者違反反壟斷法有關經營者集中規定，可能面臨以下法律風險或者承擔以下法律責任：
(一)違法實施集中，且具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，由市場監管總局依法責令停止實施集中、限期處分股份或者資產、限期轉讓營業以及采取其他必要措施恢復到集中前的狀態，處上一年度銷售額10%以下的罰款;不具有排除、限制競爭效果的，處500萬元以下的罰款;
(二)對市場監管總局依法實施的審查和調查，經營者拒絕提供有關材料、信息，或者提供虛假材料、信息，或者隱匿、銷毀、轉移證據，或者有其他拒絕、阻礙調查行為的，由市場監管總局依法責令改正，對單位處上一年度銷售額1%以下的罰款，上一年度沒有銷售額或者銷售額難以計算的，處500萬元以下的罰款;對個人處50萬元以下的罰款;
(三)違法行為情節特別嚴重、影響特別惡劣、造成特別嚴重后果的，市場監管總局可以在第(一)(二)項規定罰款數額的二倍以上五倍以下確定具體罰款數額;
(四)因違法行為受到行政處罰的，按照國家有關規定記入信用記錄，并向社會公示;
(五)實施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔民事責任，損害社會公共利益的，可能面臨民事公益訴訟;
(六)違法行為構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三章 重點合規風險
第十條 重點關注的經營者集中
建議經營者重點關注下列經營者集中，充分評估反壟斷法律風險：
(一)與上一會計年度中國境內營業額超過4億元的經營者合并;
(二)收購上一會計年度中國境內營業額超過4億元的經營者的股權或者資產;
(三)與上一會計年度中國境內營業額超過4億元的經營者共同收購其他經營者的股權或者資產;
(四)通過合同等方式取得上一會計年度中國境內營業額超過4億元經營者的控制權或者能夠對其施加決定性影響;
(五)與上一會計年度中國境內營業額超過4億元的經營者新設合營企業;
(六)交易金額巨大或者可能對市場產生重大影響，受到業內廣泛關注的經營者集中。
前款以及本指引第二十條第一款所稱營業額4億元標準是根據本指引發布時的申報標準所設立，后續如申報標準修改，4億元標準相應調整。
第十一條 判斷是否應當申報時的關注重點
判斷一項交易是否應當申報經營者集中時，首先判斷交易是否構成經營者集中，其次判斷經營者集中是否達到申報標準，建議參考《經營者集中審查規定》有關控制權判斷和營業額計算的規定。在判斷是否應當申報時，需要重點關注以下風險：
(一)控制權認定不準確，誤判交易不構成經營者集中導致未依法申報違法實施集中。
【案例】判斷一項交易是否構成經營者集中，取決于經營者通過該交易是否取得對其他經營者的控制權或者能夠對其他經營者施加決定性影響。收購少數股權也可能取得控制權，從而構成經營者集中。A企業收購B企業20%股權，盡管A企業不是最大股東，但A企業可以單獨否決B企業的年度商業計劃、財務預算、高級管理人員任免等經營管理事項，則A企業很可能取得對B企業的(共同)控制權，構成經營者集中。如果該經營者集中達到申報標準，A企業未申報，則構成未依法申報違法實施集中。
(二)營業額計算不準確，誤判經營者集中未達到申報標準導致未依法申報違法實施集中。
【案例】參與集中的經營者的營業額包括該經營者以及申報時與該經營者存在直接或者間接控制關系的所有經營者的營業額總和，但是不包括上述經營者之間的營業額。作為收購方的A企業上一會計年度中國境內營業額僅為2億元，但A企業所屬的B集團上一會計年度中國境內營業額達到申報標準，在判斷是否達到申報標準時應當按照B集團營業額計算。如果A企業按照營業額2億元計算認為沒有達到申報標準而未申報，可能構成未依法申報違法實施集中。
第十二條 判斷何時申報時的關注重點
達到申報標準的經營者集中，經營者在簽署集中協議后，實施集中前應當向市場監管總局申報，沒有及時申報的，可能構成未依法申報違法實施集中。
【案例】為同一經濟目的，經營者之間確定發生的分步驟實施的收購交易，如果各步交易之間相互關聯、互為條件，可能構成一項經營者集中，在實施第一步前需要申報。A企業與B企業簽署一份交易協議，根據該協議，A企業確定將分三步收購B企業持有的目標公司全部股權，第一次收購16%股權、第二次收購34%股權、第三次收購剩余股權，最終完成全部100%股權收購，該多步交易很可能構成一項經營者集中，如果達到申報標準，需要在實施第一步前申報，否則構成未依法申報違法實施集中。
第十三條 申報后“搶跑”
申報經營者集中后，在獲得市場監管總局批準前，經營者不得實施集中，否則構成“搶跑”并承擔違法實施集中法律責任。
【案例】A企業與B企業計劃新設合營企業，依法進行了經營者集中申報，但在市場監管總局尚未作出經營者集中審查決定的情況下，完成了合營企業登記注冊手續，構成違法實施集中。A企業與B企業承擔違法實施集中的法律責任。
第十四條 對申報代理人的要求
申報人可以自行申報，也可以依法委托他人代理申報。申報人選擇代理人應當嚴格審慎，對代理行為加強管理，并依法承擔相應責任。申報代理人應當誠實守信、合規經營，不得故意隱瞞有關情況、提供虛假材料或者采取其他行為阻礙經營者集中案件審查、調查工作。
第十五條 對申報材料的要求
申報人應當對申報文件、資料的真實性、準確性、完整性負責。申報代理人負責協助申報人對申報文件、資料的真實性、準確性、完整性進行審核。
第十六條 排除、限制競爭風險
依法申報的經營者集中，如果市場監管總局審查認為該項經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果，將附加限制性條件批準或者禁止該項經營者集中。
評估經營者集中的競爭影響，可以考察相關經營者單獨或者共同排除、限制競爭的能力、動機及可能性。集中涉及上下游市場或者關聯市場的，可以考察相關經營者利用在一個或者多個市場的控制力，排除、限制其他市場競爭的能力、動機及可能性。
【案例】經營者可以參考市場監管總局網站發布的附條件批準/禁止經營者集中案件反壟斷審查決定公告。
第十七條 違反審查決定
經營者集中被附加限制性條件批準的，經營者應當嚴格遵守限制性條件。經營者集中被禁止的，經營者不得實施集中。
【案例】A企業收購B企業股權經營者集中獲得附加限制性條件批準。條件之一是要求A企業不得降低相關產品給予經銷商的折扣，并委托監督受托人監督執行。監督受托人核查發現A企業給予經銷商的折扣違反了附條件審查決定的相關要求，市場監管總局調查核實后對A企業依法作出行政處罰。
第十八條 阻礙經營者集中審查調查
配合經營者集中審查調查工作是經營者應當遵守的法律義務。經營者拒絕提供有關材料信息，或者提供虛假材料信息，或者隱匿、銷毀、轉移證據，或者有其他拒絕、阻礙調查行為的，將承擔較為嚴重的法律后果。
第十九條 境外經營者集中反壟斷風險
不同司法轄區有關經營者集中申報標準、程序等規定存在差異。經營者開展經營者集中業務時，建議同時關注可能涉及到的境外司法轄區的經營者集中或者并購控制反壟斷監管法律規定。
有關境外經營者集中反壟斷合規，經營者可以參考市場監管總局《企業境外反壟斷合規指引》有關經營者集中合規內容。
第四章 合規風險管理
第二十條 合規管理制度
鼓勵具有經營者集中需求的經營者建立經營者集中反壟斷合規管理制度，特別是在中國境內年度營業額超過4億元的經營者;建議中國境內年度營業額超過100億元的經營者建立經營者集中反壟斷合規管理制度。
鼓勵具備條件的集團企業在母公司、子公司各層級建立經營者集中反壟斷合規管理制度，或者采取有效措施將經營者集中反壟斷合規管理覆蓋集團各層級成員企業。
第二十一條 合規管理職責
經營者可以設立或者指定相關部門承擔經營者集中反壟斷合規管理職責(以下簡稱合規管理部門)，主要履行以下職責：
(一)制定、評估、更新經營者集中反壟斷合規管理制度和措施，監督制度和措施的實施;
(二)識別、評估經營者集中反壟斷合規風險，及時制止、糾正不合規的經營者集中行為;
(三)向決策層或者高級管理層報告經營者集中反壟斷合規情況，及時提示重大合規風險并采取應對措施;
(四)為內部相關部門及人員提供經營者集中反壟斷合規建議、咨詢和指導;
(五)組織開展經營者集中反壟斷合規培訓，提升相關人員合規意識和能力;
(六)配合人事等相關責任部門落實相關合規獎懲措施;
(七)研究跟進國內外經營者集中最新法律法規以及執法實踐;
(八)指導集團內所屬企業經營者集中反壟斷合規管理制度建設;
(九)協調組織內部相關部門及人員配合市場監管總局經營者集中審查和調查工作;
(十)其他合規相關工作。
合規管理部門可以委托專業機構協助開展相關工作。
第二十二條 經營者集中反壟斷合規負責人
鼓勵達到一定規模且集中行為較為頻繁的經營者設置經營者集中反壟斷合規負責人(以下簡稱合規負責人)，負責經營者集中反壟斷合規事項，履行相關合規管理職責。合規負責人應當具備下列合規管理能力：
(一)掌握經營者集中反壟斷相關法律法規;
(二)具備識別和防控經營者集中反壟斷法律風險的專業知識;
(三)熟悉經營者內部投資并購全鏈條業務流程;
(四)了解經營者主營業務所在市場競爭狀況;
(五)其他應當具備的合規管理能力。
經營者可以將管理層中負責合規、法務事務的高級管理人員明確為合規負責人，賦予相應職責權限，提供必要的工作條件、崗位待遇和教育培訓，保障其履行經營者集中反壟斷合規管理職責。
第二十三條 關鍵崗位人員
經營者內部與投資并購業務密切相關的投資、法務、財務等部門崗位是經營者集中反壟斷合規管理的關鍵崗位。建議關鍵崗位人員做好以下工作：
(一)知悉經營者集中相關法律法規;
(二)遵守經營者集中反壟斷合規管理要求;
(三)參加經營者集中反壟斷合規培訓;
(四)配合提供合規所需相關材料;
(五)其他合規相關工作。
第二十四條 風險識別和評估
建議經營者在投資并購決策和執行流程中嵌入經營者集中反壟斷合規審核程序，識別、評估經營者集中反壟斷法律風險，提早做好申報準備以及相應風險防范措施。鼓勵經營者在制定投資并購計劃、開展投資并購洽談等更早階段識別、評估可能面臨的經營者集中反壟斷法律風險。
第二十五條 風險應對
鼓勵經營者建立經營者集中反壟斷合規風險應對機制，針對不同法律風險制定對應處置措施，主要包括以下方面：
(一)發現經營者集中達到申報標準的，及時依法履行申報義務，為申報審查工作預留必要時間，確保申報前以及獲得批準前不實施集中;
(二)發現擬議交易可能具有排除、限制競爭效果的，及時調整交易計劃、交易結構或者采取其他必要措施減少交易可能對市場競爭產生的不利影響;
(三)申報后市場監管總局認為經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，經營者應當盡早提出附加限制性條件方案;
(四)發現可能構成違法實施經營者集中行為的，及時停止相關行為并與市場監管總局溝通，積極配合開展相關工作。
第五章 合規管理保障
第二十六條 合規承諾
鼓勵經營者建立經營者集中反壟斷合規承諾機制。合規承諾可以提高經營者決策人員、高級管理人員等對經營者集中反壟斷法律風險的認識和重視程度，確保合規管理能夠有效執行。
經營者決策人員、高級管理人員以及投資部門等關鍵崗位人員可以作出經營者集中反壟斷合規承諾，或者在整體合規承諾中納入經營者集中反壟斷合規內容。經營者可以在內部人事管理制度中明確相關人員違反合規承諾的不利后果。
第二十七條 合規報告
經營者可以建立經營者集中反壟斷合規報告機制，或者在整體合規報告中納入經營者集中反壟斷合規事項。合規負責人可以定期向經營者決策層或者高級管理層報告經營者集中反壟斷合規情況。當出現重大合規風險時，合規負責人及時向經營者決策層或者高級管理層匯報，并提出風險應對建議。
鼓勵經營者向市場監管總局、省級市場監管部門報告經營者集中反壟斷合規情況及進展，包括合規管理制度建設、合規人員配備、合規審核記錄、合規宣傳培訓、第三方評價以及近年申報和被處罰情況等。省級市場監管部門可以定期了解轄區內經營者合規管理情況，給予經營者必要支持和指導。
第二十八條 合規評價
鼓勵經營者采取適當方式定期對經營者集中反壟斷合規管理制度的執行效果進行評價，持續完善合規管理制度、改進合規管理體系。
經營者集中反壟斷合規管理制度有效性評價可以包括以下方面：
(一)建立明確、可執行的合規管理體系和流程;
(二)配備合規負責人且職責清晰;
(三)設置明確的合規獎懲機制和舉措;
(四)合規審核得到全面、充分、有效執行;
(五)有關合規有效運行的其他情況。
第二十九條 合規咨詢
經營者可以建立經營者集中反壟斷合規咨詢機制。鼓勵經營者相關人員盡早向合規管理部門或者合規負責人咨詢經營者集中過程中遇到的合規問題。經營者可以向外部法律專家、專業機構等進行合規咨詢，也可以就申報經營者集中等事項向市場監管總局、相關省級市場監管部門提出商談咨詢。
市場監管總局、省級市場監管部門指導經營者做好相關合規、申報等工作。
第三十條 合規培訓
鼓勵經營者以專家授課、印發手冊等多種形式開展經營者集中合規宣傳與培訓，引導和督促經營者相關人員提高合規意識與能力，提升合規管理效能。
鼓勵經營者對決策人員、高級管理人員進行經營者集中基礎知識培訓，對合規負責人、關鍵崗位人員進行經營者集中專業培訓和考核。
市場監管總局、省級市場監管部門加強經營者集中反壟斷合規宣傳和培訓，指導經營者做好合規管理。
第三十一條 合規獎懲
鼓勵經營者建立內部經營者集中反壟斷合規獎懲機制，對合規工作成效顯著的合規負責人、關鍵崗位人員給予表彰和獎勵，當經營者出現重大違法實施經營者集中行為時，對未審慎履行合規職責的合規負責人或者關鍵崗位人員給予必要懲戒。
第三十二條 合規激勵
為鼓勵經營者積極開展經營者集中反壟斷合規，市場監管總局在查處違法實施集中行為時可以考慮經營者集中反壟斷合規管理制度建設及實施情況。
第三十三條 發揮行業協會作用
鼓勵行業協會充分發揮橋梁紐帶作用，組織經營者與市場監管部門開展經營者集中審查工作交流和培訓，服務經營者建立健全經營者集中反壟斷合規管理制度。
第六章 附則
第三十四條 指引的效力
本指引僅對經營者集中反壟斷合規作出一般性指導，供經營者參考，不具有強制性。經營者可以結合自身特點，細化完善內部合規管理制度，建立合規管理體系。
本指引關于經營者集中審查制度的闡釋多為原則性、概括性說明，案例列舉并不涵蓋全部法律風險，建議經營者在參考本指引時依據經營者集中相關法律法規結合具體問題進行具體分析評估。
第三十五條 指引的解釋
本指引由市場監管總局負責解釋。