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預算管理改革25條出爐 壓縮“跑部錢進”空間

    作為全面深化改革突破口的財稅改革已迅速推開，其中基礎、先行的預算管理體制改革方案終于公布。
　  
　  10月8日，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（下稱《決定》）正式對外披露，近8000字的內容闡明了政府將如何把超18萬億元的財政資金管好、花好。
　  
　  《第一財經日報》記者梳理發現，《決定》全文由預算管理制度改革的緊迫重要性、總體方向、具體工作和保障工作四部分組成，改革核心內容“具體工作”由7大項25條組成，涉及全口徑預算、預算透明、跨年度預算平衡機制建立、稅收和非稅征管、轉移支付結構調整、國庫資金管理、地方債管理等方面。
　  
　  預算管理體制改革動作頻頻
　  
　  財稅改革主要涉及預算管理體制、稅制和建立事權與支出責任相適應的制度三項任務。財政部部長樓繼偉稱，“預算管理制度改革是基礎，要先行”，且“預算管理制度改革要取得決定性進展”。
　  
　  6月30日《深化財稅改革總體方案》獲中共中央政治局會議通過。至今100天里，預算管理體制改革動作頻頻：8月底，修了10年之久的新預算法獲通過，這為預算管理體制改革奠定了法律基礎；9月21日，首份全面規范地方政府性債務管理文件——《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》出臺，這直接為預算管理改革中的“規范地方政府債務管理”定調；10月8日《決定》出臺為整個預算改革指明道路。
　  
　  長期關注預算的上海財經大學教授鄧淑蓮告訴本報記者，《決定》的25條主要建立在新預算法修訂的內容基礎上，全文原則上方向正確，不乏亮點。“比如，《決定》將‘著力推進預算公開透明’作為改革的四項基本原則之一，這是一個很大的進步。” 
　  
　  就具體改革內容而言，《決定》也不乏“狠招”。
　  
　  比如，在提出壓縮引起地方政府“跑部錢進”的專項轉移支付基礎上，《決定》明確“逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上”。2013年一般性轉移支付占轉移支付總額的比例為56.7%。
　  
　  對地方政府非常關心的上級政府轉移支付，《決定》除了對轉移支付時間作了具體規定外，更是明確了提前下達轉移支付預計數的比例，按因素法分配且金額相對固定的轉移支付提前下達的比例要達到90%。
　  
　  另外，對于有“第二國庫”之稱的財政專戶的清理上，《決定》在各地一律不得新設專項支出財政專戶基礎上，更嚴厲地提出“除財政部審核并報國務院批準予以保留的專戶外，其余專戶在2年內逐步取消”。
　  
　  操作落實難
　  
　  鄧淑蓮注意到，預算管理體制改革的一些核心內容上，《決定》并未說清，甚至有意回避。
　  
　  比如，政府預算有按功能分類和經濟分類，在功能分類上，《決定》明確，除涉密信息外，政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目。但是在經濟分類上，只是提了“按經濟分類公開政府預決算和部門預決算”。
　  
　  鄧淑蓮表示，政府完全有能力把按經濟分類的政府預決算公開至款級科目，這也是讓普通人讀懂預決算的關鍵，但在這個關鍵點上卻“打馬虎眼”。
　  
　  另外，在包含政府資產負債表的政府綜合財務報告制度上，《決定》表述模糊：待條件成熟時，政府綜合財務報告向本級人大或其常委會報告。研究將政府綜合財務報告主要指標作為考核地方政府績效的依據，逐步建立政府綜合財務報告公開機制。
　  
　  《決定》力推的“建立跨年度預算平衡機制”也引起外界的擔心。
　  
　  在現行的單一年度的預算平衡機制下，地方政府對財政資金安排一年一考慮、一年一定事，不利于顧及長遠。而跨年度預算平衡機制則可編列赤字，分年彌補，超收和短收也得到規范，也弱化了對收入預算的考核，促進依法征管，且硬化支出預算約束。
　  
　  “但推行跨年度（一般為3年）預算平衡時不能忽略了年度平衡，一些地方政府可以列赤字，但能否保證它第三年平衡？如果平衡不了怎么辦？這需要配套細則來規范，我擔心這會讓地方政府過度使用公共資金。”鄧淑蓮稱。