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國務院疏堵結合嚴控地方債

超過十萬億元的地方政府債務，被視作中國經濟健康發展的一大風險隱患。
　  
　  根據審計署數據，截至2013年6月底，地方政府負有直接償還責任的債務為10.88萬億元，負有擔保責任的債務2.66萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元。
　  
　  這總計約18萬億元巨額地方債怎么還、未來地方政府如何借債以及地方債如何管？國務院辦公廳2日發布了首份全面規范地方政府性債務管理文件——《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（下稱《意見》），對此做出詳細規定。
　  
　  比如，《意見》明確，對地方債（包括或有債務）將進行甄別，把屬于政府應當償還的債務納入預算管理。而地方政府依賴的融資平臺公司將被剝離政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。未來地方政府融資主要通過發行政府債券和引進社會資本，地方政府發債將受到中央的規?？刂坪皖A算管理，且中央明確對地方政府負有償還責任債務實行不救助原則。
　  
　  今年約2.4萬億元地方債到期，是地方政府償債壓力最大的一年，《意見》也因此備受關注。《意見》出臺標志著地方政府性債務管理的完整制度框架基本建成，也意味著此次財稅改革總體方案中關于規范地方債管理工作得到重大推進。
　  
　  
　  
　  堵暗道、修明渠
　  
　  地方政府以前多通過上萬家融資平臺公司這一“暗道”舉債，為了徹底堵住這一“暗道”，《意見》不僅重提“剝離融資平臺公司政府融資職能”，更是強調了“融資平臺公司不得新增政府債務”，這也意味著未來不存在有政府信用背書的“城投債”。
　  
　  此外，《意見》強調，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。
　  
　  在“堵暗道”的同時，國務院也在“修明渠”——通過發行地方政府債券的方式，建立規范的舉債融資機制，疏堵結合。
　  
　  《第一財經日報》記者了解到，為建立上述機制，財政部早在2009年就批準地方政府在國務院批準額度內發行債券（財政部代發代還），2011年挑選浙江、廣東、上海、深圳四地試點地方政府自行發債（財政部代還），2013年這一試點規模擴大到六地。今年5月，包括上海、浙江、廣東等十地試點地方債券自發自還，目前除深圳外，九地已完成了發債。
　  
　  不久前獲通過的新預算法，增加了允許省級政府舉借債務的規定，《意見》明確賦予地方政府依法適度舉債權限。經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。可以預期的是，地方債自發自還試點將進一步擴大范圍。
　  
　  另外，《意見》明確了政府舉債只能是兩種形式，公益性項目（沒有收益）的資金籌措以一般債券（類似一般市政債）完成，以預算收入作為還款來源。準公益項目（不以營利為目的，但有一定收益）的資金籌措以發行專項債券完成，以對應的政府性基金或專項收入償還。 
　  
　  當然，地方政府舉債在額度、用途等方面均有限制。比如2014年所有地方政府只擁有4000億元的發債額度。
　  
　  顯然，千億級的發債額度滿足不了地方政府萬億級的融資饑渴，《意見》也給地方指了一條明道——政府和社會資本合作模式（PPP模式），這也是今年財政部力推的一項工作。
　  
　  《意見》鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營，以此來緩解地方政府籌資壓力。不過，《意見》強調，政府不承擔投資者或（投資者與政府共同成立）特別目的公司的償債責任。
　  
　  存量債務多渠道償還
　  
　  高達18萬億元的存量債務怎么還？《意見》給出具體償還方式：財政資金、項目自營收入、地方債券、PPP模式以及處置政府資產。
　  
　  首先，對地方政府應當償還的債務分為前述的一般債務和專項債務，經國務院批準后納入預算管理，償債資金按照預算管理的要求規范管理。
　  
　  其次，對納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構。
　  
　  再次，對已經到期的地方債，《意見》強調要減少行政干預，尤其是不得轉嫁償還責任和逃廢債務。對于項目自身收入不能夠償還的債務，政府可以通過依法注入優質資產、加強經營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。“對確需地方政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產償還債務。”
　  
　  《意見》還明確，對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，地方政府應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續融資。
　  
　  債務高風險地區預警
　  
　  對于將地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，上海財經大學一位學者告訴《第一財經日報》記者，地方政府把債務資金納入預算管理有兩個顧慮。第一，地方政府若把債務資金納入預算內，也就意味著與債務相關的收入也要納入預算內，地方政府擔心這筆錢可能又要被上級和中央政府拿走一塊。第二，以前一些項目都是政府通過融資平臺公司來完成的，方便操作。而以后這類項目納入預算也就意味著要經過人大審批和監督，這也會招來一些官員抵觸。
　  
　  為了控制和化解地方債風險，《意見》提出建立風險預警機制，財政部將評估各地區風險債務情況，對債務高風險地區進行風險預警。同時，《意見》明確了誰借誰還的原則，并強調“地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”。不過，若地方政府難以自行償還債務時，本級和上級政府也要切實化解債務風險，并追究相關人員責任。
　  
　  除此之外，《意見》還要求加快包括政府資產負債表在內的權責發生制的政府綜合財務報告編制，以全面反映政府的資產負債情況；將政府性債務作為一個硬指標納入官員政績考核，糾正一些官員不正確的政績導向；金融機構等不得違法違規向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規提供擔保。