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133項審批權改革出爐背后 部委間協調是潤滑劑

“更大的改革現在才開始。”一名曾經的國務院簡政放權專家組成員對《第一財經日報》記者說。
　  
　  新一屆國務院成立58天，就部署行政體制改革和機構職能轉變，向自己“開刀”，取消和下放了133項行政審批事項。5月13日，國務院召開全國電視電話會議對此進行了部署；兩天后，國務院辦公廳公布此次取消和下放的行政審批項目的具體目錄。
　  
　  “政府職能轉變是由表及里、觸動既有利益格局的深層次改革。”中央編辦、國家發改委、人力資源和社會保障部負責人稱。
　  
　  但新華社亦評論稱，政府對微觀經濟活動直接干預仍顯過多，行政審批事項仍然較多。本報記者在采訪中了解到，部委間的協調同樣是改革的潤滑劑。
　  
　  放權目錄公開
　  
　  上述三部委負責人將此次放權的背景總結為：著眼于理順政府與市場、政府與社會的關系，切實減少政府對微觀事務的管理，進一步釋放改革的制度紅利，激發市場和社會活力，增強發展動力。
　  
　  有政府部門人士向本報透露，此前有關部門已經組織各部委自行上報需要取消和下放的審批權，目前收集到的600多項上報意見可能形成本屆政府主要放權的主體。此次133項權限的取消和下放僅是開始，未來會根據實際情況進一步適時推動。
　  
　  國務院總理李克強在今年兩會舉行的記者會上談到，現在國務院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上。
　  
　  此前，經過六輪國務院行政審批制度改革，國務院共取消和調整2497項審批項目。一名曾參與此項改革政策咨詢的專家組成員對本報記者表示，當初“砍掉”的審批事項中大多數含金量不高，而一些核心權力因受既有的法律法規的保護和部分外力的干擾，尚難觸及，“從這個意義上說，更大的改革現在才開始。”
　  
　  這次取消和下放的行政審批等事項主要分五類：
　  
　  投資審批事項。如取消國家發改委“對二甲苯（PX）改擴建項目核準”，下放其“企業投資風電站項目核準”、“企業投資城市快速軌道交通項目核準”等。
　  
　  企事業單位、社會組織生產經營和業務活動的事項。如取消稅務總局“對納稅人申報方式的核準”等。
　  
　  企事業單位和個人資質資格許可認定的事項。如取消林業局“全國經濟林花木之鄉命名”等。
　  
　  評比達標表彰評估和相關檢查活動以及行政事業性收費項目。
　  
　  部委如何協調
　  
　  上述前專家組成員告訴本報記者，此次放權主要是各部門進行自身梳理分析，然后主動將取消和下放的名錄上報有關部門，名錄經國務院專門成立的職能轉變評估專家組評估后提請國務院常務會議審議。
　  
　  4月24日和5月6日，國務院召開的兩次常務會議上，對擬取消和下放的行政審批等事項進行了審議，確定了此次取消和下放的事項共133項。
　  
　  上述三部委負責人稱，各部門從大局出發，積極主動開展工作。
　  
　  改革過程中的博弈存在于部委內部和部委之間的協調。知情人士稱，在調研、溝通過程中，很多部委都會“討價還價”。
　  
　  上述政府人士稱，國家發改委被要求在4月底前上交詳細的審批權減少和下放清單。
　  
　  國家發改委內履行的經濟管理職能包括宏觀經濟運行調節、經濟體制綜合改革、固定資產投資、價格管理等。各司局在各自領域的重要地位使得內部會出現不同的聲音。發改委一位離休官員對本報稱，發改委的改革需求不是一天兩天的事，單憑一個司提出的改革意見連內部會議都很難通過。
　  
　  在此批公布的目錄中，涉及國家發改委的行政審批項目共26項，取消14項、下放12項。其中，取消其“企業投資乙烯改擴建項目核準”，下放“企業投資風電站項目核準”、“企業投資城市快速軌道交通項目核準”等均是頗受關注的重要審批權限。
　  
　  今年兩會期間，曾有與會人士對國家對于“走出去”審批上管得太細提出了質疑，對此，國家發改委副主任張曉強在接受本報記者采訪時解釋稱，根本不存在投資金額1億美元要上報國務院這樣的規定。
　  
　  對于未來進一步的改革，他說，不僅“走出去”需要下放審批權，對內也應該減少政府的審批事項。
　  
　  他介紹說，目前國家發改委的審批包括三個層面——審批類：主要是政府投錢的項目；核準類：主要是企業自主投資的重大項目；備案類：主要是企業自己投資的非重大項目。
　  
　  放權不僅體現在審批類項目，即便張曉強也對一些項目需要核準表示不理解。
　  
　  “輸電站如果是100萬千瓦，投資者不會建300萬千瓦的輸電線路。”他以輸電線路投資舉例稱，如果企業知道自己輸電的地區，肯定找一個最優線路，能1000公里送到絕不會走個1500公里的弧形，為什么這些就不能下放讓企業決策呢？
　  
　  部委之間如何協調同樣是確保改革執行到位的前提。商務部原副部長魏建國近日在接受本報記者采訪時，談到了“走出去”涉及的審批。“如果是中央企業，至少需要蓋50~70個章，如果是地方企業，則需要蓋70~100個章。”他說，很多時候，等不到審批下來，商機就已經喪失了。
　  
　  他建議，核心部委的審批，應該盡快下放到地方，由地方來決定，并建立“備案制”。
　  
　  瑞穗證券亞太首席經濟學家沈建光則認為，目前發改委和財政部所持有的權限存在“財政部+發改委+職能部門”的三元矛盾，具體來講，就是財權、事權和審批權的不統一。
　  
　  他認為，事權與審批權的不統一尚在其次，財政部作為財權的擁有者，在政府支出方面的控制力卻非常有限。一方面，資金到位了發改委可能不批或者批復緩慢。另一方面，發改委批復的項目卻可能沒有足夠的預算資金支持，倒逼財政支出。
　  
　  新一輪的改革放權正是被冀望理順這樣的關系。
　  
　  如何完善轉移支付
　  
　  此次簡政放權也被認為有助于理順中央與地方的財權和事權，進而杜絕“跑部錢進”的現象。
　  
　  首都經貿大學財政稅務學院稅務系主任劉穎對本報記者稱，各大部委都會有專項的審批權，尤其是年初制定計劃和年末剩余資金沒用完時候，有些地方找自己對口的部委，希望得到更多利益。“與一般性轉移支付相比，專項轉移支付的公平性差一點。”
　  
　  這也就是為什么完善轉移支付納入了深化財稅體制改革的重點，按照財政部的說法，需要進一步壓縮合并專項轉移支付，增加一般性轉移支付。
　  
　  財政部預決算報告顯示，2011年，中央對地方專項轉移支付占到總轉移支付的47.5%；2012年，這一占比下降到46.7%。而在2013年的預算報告中，這一比例進一步減少到44%以下。
　  
　  事實上，地方在承擔建設任務的同時，總在抱怨財力捉襟見肘，學界屢屢呼吁要在地方建立事權和財力相匹配的財稅制度。
　  
　  3月29日，國務院辦公廳發布關于實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工，其中明確，今年6月底前，由財政部會同有關部門負責，減少、合并一批財政專項轉移支付項目，下放一批適合地方管理的專項轉移支付項目，并相應加強財政、審計監督。
　  
　  有學者認為，這有助于減輕中央財政的負擔。
　  
　  劉穎說，審批權限的下放需要協調利益關系，“地方即便審批了，財力要從何取得，地方也會考慮向中央爭取，這樣中央的主動性會更強一點，不像自己審批自己就必須支持。”
　  
　  中國財稅法學研究會會長、北京大學財經法研究中心主任劉劍文表示，目前幾乎所有的政府支出科目都有專項轉移支付，涉及一些對口部委，這樣容易強化部門利益，使得使用效益低下。
　  
　  長期以來，重復建設、產能過剩和無序競爭的問題一直較為突出，取消和下放審批事項后，會不會更不利于這些問題的解決？
　  
　  上述三部委負責人稱，取消和下放這些審批事項，決不意味著政府對這些領域放任不管了。開篇所述的政府人士稱，審批權下放或取消后，相關的指導和監督肯定會加強。
　  
　  歸口發改委管理的中國投資協會會長張漢亞在接受記者采訪時也表示，“兩高一資”（高耗能、高污染和資源性）和產能過剩項目的審批權不會下放。